历时2年的调研、讨论以及两次征求意见后，住房和城乡建设部和国家发展和改革委员会于2019年12月31日正式发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号)（以下简称本办法），将于2020年3月1日起施行。

本办法的施行，标志着工程总承包模式正由工业领域全面拓展到房屋建筑和市政基础设施等领域，本文就本次《工程总承包管理办法》的要点进行解读，供集团内工程总承包单位参考。

房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法

第三章 工程总承包项目实施

第十七条  建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托勘察设计单位、代建单位等项目管理单位，赋予相应权利，依照合同对工程总承包项目进行管理。

【解读】

本条规定的是建设单位的项目管理，明确了建设单位自行管理与建设单位委托项目管理单位进行项目管理两种方式，并进一步列举了勘察设计单位、代建单位等项目管理单位类别。

实务中，建设单位委托第三方单位对项目管理过程中，建议一定要注意委托合同中委托的范围，解除合同的情形等条款的设置，以免选择不恰当的项目管理单位后给建设单位带上桎梏，陷入进退两难的困境。

第十八条 工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。

【解读】

本条规定的是工程总承包单位的管理能力及管理制度。

目前房屋建筑和市政行业从事工程总承包的单位，普遍仍沿用设计或施工分阶段的管理体系，没有工程总承包的特定组织机构，不能有效发挥工程总承包的设计、施工、采购深度融合优势，甚至因为机构设置、人员配置、管理体系等不科学、不合理或缺失导致项目管理出现严重问题。

建议集团参考住建部公布的《建设项目工程总承包管理规范（GBT 50358-2017），加快传统工程施工企业转型升级，快速建立设计、施工、采购等一体化的管理体系，真正实现工程总成包的总集成、总管控、总协调模式，达到工程总承包所需要的运营组织机构和管理要求，有利于集团转型发展。

第十九条 工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。

【解读】

本条规定的是工程总承包单位的项目管理机构及人员设置。

建议集团参考住建部公布的《建设项目工程总承包管理规范（GBT 50358-2017）对管理机构、人员设置及分工的规定，实现工程总承包项目的有效管理及控制。以达到“完善和优化设计，改进施工方案”的目的。

第二十条  工程总承包项目经理应当具备下列条件：

（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；

（二）担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；

（三）熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；

（四）具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。

工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。

【解读】

本条主要对总承包项目经理任职的必备条件作了严格规定，一是总承包项目经理任职的资格审查，二是对总承包项目经理兼职作了禁止性规定。

建议集团内相关单位在招投标过程中，需要注意审查项目经理在其他项目任职情况，否则会导致招投标无效。

第二十一条 工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。

【解读】

本条是关于工程总承包单位对其承包的工程总承包项目进行分包的规定，规定了工程总承包模式下的分包以直接发包为原则，招投标为特例。

1、直接发包需区分于违法分包：

此前建设工程领域仅有劳务分包和专业分包以及内部承包是合法的，其他的包工包料分包都是违法的。鉴于国家对工程分包有明确的法律法规的严格规制，一旦违法将可能承担违约责任甚至招致严苛的行政处罚，近年相关部门出台了《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》以及相关配套规定和解释，加大了对转包和违法分包的查处和打击力度。因此，施工总承包的分包仍然仅限于劳务分包和专业分包，而工程总承包的分包范围则更广，建议实务中应符合《建设项目总承包管理规范》的规定，并参考住建部和工商总局发布的《建设工程项目总承包合同示范文本》中相关条款对分包进行明确约定，以免被认定为非法转包、违法分包等招致行政处罚。 

2、暂估价的规定

《工程量清单计价规范》明确规定了“暂估价”与“暂列金”，对二者进行了有效的区分，建议实践中特别要注意二者的区别。

注意：工程总承包范围内的暂估价项目不是必须通过招标进行分包，在需符合《招标投标法》《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》中必须招标的情形时才需要采取招投标方式。

第二十二条  建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或者暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或者暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。

工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。

工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。

【解读】

本条主要规定了工程总承包模式下建设单位的禁止情形以及工程总承包单位、工程总承包项目经理的工程质量责任。

本条确定了总承包模式下总包负总责、分包负分则、总包要兜底、经理负终身的质量责任追责模式。

在此模式下，建议集团内总承包单位一方面对分包单位的资质条件进行严格的审查、慎重选择分包单位；另一方面应加强对设计、采购、施工管理和协调，加强对分包单位的管理，确保项目的质量、安全和进度可控。同时，分包单位应当接受总承包单位的质量管理，不得拒绝。

第二十三条 建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。

【解读】

本条规定了建设单位不得提出违法要求及违法要求的列举，并规定了项目安全生产的责任单位，明确了分包不免除总包单位的责任。

实务中，工程总承包项目存在在诸多参建方，职责不清和违章作业是安全事故频发的重要原因之一，安全生产责任追究越来越严格的大环境，要求我们必须明确作为建设工程项目总体组织者的建设单位的安全管理责任，做到有法可依、有章可遵，有例可循。

同时，《中华人民共和国刑法》对安全生产有着严格的要求和规定，在第一百三十四条和第一百三十五条规定了重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪及重大劳动安全事故罪等，根据情节严重程度，追究责任人的刑事责任，建议引起高度重视。

第二十四条  建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。

工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，确保工程按期竣工。

【解读】

本条主要规定了工程总承包单位的工期责任，建设单位不得设置不合理工期等。

建议总承包单位：

1、在承接项目之前，应对项目所在地的政治环境、经济环境、自然环境、法律环境、业主的资金来源及可靠程度进行充分的调查研究，尤其是要对工程的工程量、成本、工程技术难度反复研究，确定合理的投标价格及合理工期。中国建设工程造价管理协会发布的《建设工程造价咨询工期标准（房屋建筑工程）》（CECA/GC 10-2014）对工期的合理性具有参考作用；

2、在项目实施阶段，在确保工程质量的前提下，应协调好勘察、设计、采购、施工等各方主体的关系，确保相互配合，工程衔接顺利，加快施工进度，缩短工期；

3、在项目竣工验收阶段，应及时做好相关人员的培训，试车和维修工作，进行工程竣工验收、结算、移交的协调工作等，确保如期验收合格。

第二十五条 工程保修书由建设单位与工程总承包单位签署，保修期内工程总承包单位应当根据法律法规规定以及合同约定承担保修责任，工程总承包单位不得以其与分包单位之间保修责任划分而拒绝履行保修责任。

【解读】

本条规定了工程保修书、保修期与保修责任，强调了在保修期内不能以其与分包单位之间保修责任划分，作为拒绝履行保修责任的理由。

实务中质保金和保修责任是建工纠纷高发点，建议发承包双方在合同中予以详细的明确，在竣工验收交付后对于质量问题加强证据固定，严格按照合同约定履行保修义务。

第二十六条 建设单位和工程总承包单位应当加强设计、施工等环节管理，确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。

　　政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

【解读】

本条主要规定了建设单位与工程总承包单位的过程管理以及政府投资项目的特别要求。

相比2017年征求意见稿，本条是新增加的条款，主要是依据《政府投资条例》（国务院令第712号）的相关规定作出的，内容为工程总承包模式下总承包单位与建设单位加强过程管理，严禁政府投资项目中工程总承包单位或者分包单位垫资建设，并投资且不得超过投资概算。

第二十七条  工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量安全事故的，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。

【解读】

本条主要规定了工程总承包单位及其项目经理违法发包等违法违规行为责任以及质量安全事故责任，明确了工程总承包单位及工程总承包项目经理在工程总承包项目中存在转包与违法分包等违法行为或工程项目出现质量安全事故后，工程总承包单位及项目经理应当承担何种法律责任，进一步打击违法发承包。

本办法相关规定清晰体现了工程总承包模式下的“总包负责制”特征，建议工程总承包单位和工程总承包项目经理实施工程总承包项目时应当严格遵守相关法律法规的规定实施工程总承包行为，进一步规范工程总承包管理，充分重视及落实《建设项目工程总承包管理规范（GBT 50358-2017）的管理要求。