历时2年的调研、讨论以及两次征求意见后，住房和城乡建设部和国家发展和改革委员会于2019年12月31日正式发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号)（以下简称本办法），将于2020年3月1日起施行。

本办法的施行，标志着工程总承包模式正由工业领域全面拓展到房屋建筑和市政基础设施等领域，本文就本次《工程总承包管理办法》的要点进行解读，供集团内工程总承包单位参考。

房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法

第一章  总则

第一条  为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，提升工程建设质量和效益，根据相关法律法规，制定本办法。

【解读】

本条说明本办法的制定目的和依据。

1、我国的EPC发展经历了起步阶段（1982～2003年），摸索阶段（2003～2014年），现已进入加速发展阶段（2014年至今）。

1984年9月18日，国务院发布的《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（已失效）就提到了工程总承包的概念，明确工程承包公司接受建设项目主管部门（或建设单位）的委托，或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包。

2014年7月1日，住建部发布《住房和城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市〔2014〕92号），要求加大工程总承包推行力度，倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。推动建立适合工程总承包发展的招标投标和工程建设管理机制，调整现行招标投标、施工许可、现场执法检查、竣工验收备案等环节管理制度，为推行工程总承包创造政策环境。

2016年5月20日，住建部发布《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），要求大力推进工程总承包，提升企业工程总承包能力和水平，开展工程总承包试点。93号文件中主要明确了联合体投标、资质准入、工程总承包商承担的责任等问题。

2017年2月21日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），要求加快推行工程总承包。19号文件主要指出我们国家建筑行业发展组织方式落后，提出采用推行工程总承包和培育全过程咨询的方式来解决上述问题。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。

2017年4月，住建部印发《建筑业发展“十三五”规划》，提出“十三五”时期，要发展行业的工程总承包管理能力，培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业。

2017年住建部发布国家标准《建设项目工程总承包管理规范》，对总承包相关的承发包管理、合同和结算、参建单位的责任和义务等方面作出了具体规定，随后又相继出台了针对总承包施工许可、工程造价等方面的政策法规。

2017年12月26日，住建部为落实国办发〔2017〕19号文，发布了《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》（建市设函〔2017〕65号），就征求意见稿向各个地方政府住建部门及有关行业协会征求意见。

2019年5月1日，住建部和发改委再次下发《住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》征求意见。

2019年12月23日，住建部和国家发展改革委发布了本《办法》，自2020年3月1日起正式施行。本《办法》共分为四章，分别是总则、工程总承包的发包和承包、工程总承包项目实施。

2、本办法看似部门规章，实则部门规范性文件。

本办法中并未设定法律责任相关章节，罚则不清晰，只能依据相应的上位法予以处理。如《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等。违反该管理办法一般不影响合同效力，但需要根据上位法承担相应的行政法律责任。

3、建议集团内企业尽早适应工程总承包的组织方式。

建设工程总承包涉及工程项目的全过程，首先需要对法律法规和政策进行全面的了解与把握，特别是近年来大量出台的政策性文件；其次需要具备造价、施工、招标投标等方面的专业知识，且能够融会贯通地运用；再次，建设单位、设计、施工、专业分包单位不同参与主体根据法律法规和政策性文件进行企业转型升级，及时调整企业自身的管理模式，适应新的组织方式。

第二条  从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，实施对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动的监督管理，适用本办法。

【解读】

本条规定本办法的适用范围。

根据住建部于2001年6月1日发布的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部令第89号）的规定，房屋建筑工程，是指各类房屋建筑及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程。市政基础设施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。

本办法的工程总承包并没有涵盖我国现行的所有工程总承包类型，比如水利、水电、交通领域的工程总承包就不适用本办法。

第三条  本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

【解读】

本条规定工程总承包的内容。工程总承包目前有EPC模式（设计+采购+施工）、EPCM模式（设计+采购+施工管理总承包）、DB模式（设计+施工总承包）、EPCF（设计+采购+施工+融资）、EPCO（设计+采购+施工+运营）

无论是何种工程总承包模式，至少应包含施工和设计阶段的内容。

第四条  工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。

【解读】

本条规定开展工程总承包活动的基本原则。

两个保证（质量和安全），一个保护（生态环境），一个节约（能源），同时两个不得损害：一是社会公共利益，二是他人的合法权益。

第五条  国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。

县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程总承包）活动的监督管理。县级以上地方人民政府发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。

【解读】

本条规定政府对工程总承包活动实施监督管理的具体部门。住建部门负责监督管理房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包，发改部门负责与房屋建筑和市政基础设施项目工程固定资产投资建设管理。但是，因政府投资项目在工程总承包项目范围内所占比重较高，本办法同时明确，发改部门对工程总承包中涉及固定资产投资建设部分依据相关的法律法规进行管理，如发改部门对工程总承包项目的立项审批、备案等。

值得注意的是，根据2019年政府机构改革方案，住建部门和发改部门的机构设置和职能均进行了相应的调整。

第二章  工程总承包项目的发包和承包

第六条  建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。

建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。

【解读】

本条规定工程总承包方式的适用项目。工程总承包目前不是普遍适用，需要根据项目具体情况进行合理选用，但是正在成为工程项目承包的趋势，特别是政府工程领域。

集团是否选用工程总承包模式的关键在于项目所处的阶段是否具备选用工程总承包的条件、项目的工程价款以及风险范围是否可以合理地预见。无论是发包人，还是拟作为工程总承包模式下的总承包商，都建议根据项目的特点、建设的内容、技术方案以及发包人的需求进行合理的选择。

第七条  建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

【解读】

本条规定了工程总承包模式的发包阶段和条件，明确了项目审批、核准或备案是工程总承包发包的前置条件。而项目具体需要完成的审批、核准、备案需要根据国务院《企业投资项目核准和备案管理规定》、发改委《企业投资项目核准和备案管理办法》等予以确定。

本条进一步区分了政府投资项目与非政府投资项目，对政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

根据《政府投资条例》第二条“本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。”

根据《政府投资条例》第十三条的规定，本条规定的“按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目”具体指：1.相关规划中已经明确的项目，2.部分扩建、改建项目，3.建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，4.应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。

因此，针对集团工程总承包项目的招标，总承包商应当慎重地确认该项目是否属于适用预算资金投资的项目、是否属于简化报批的项目以判断招投标程序是否合法合规。

第八条  建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。

【解读】

本条规定工程总承包模式的发包方式。

工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项根据《招标投标法》、《必须招标的工程项目规定》、《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》等规定属于必须招标的项目的，则必须采用招标的方式选择工程总承包单位。设计、采购或者施工均不属于必须招标的项目的，才可以采用直接发包方式选择工程总承包单位。

需要特别说明的是：若建设单位对于可以直接发包的项目采用招标方式确定工程总承包单位的，即使该项目不属于必须招标的项目，同样受招标投标相关法律法规的约束。对于可以不采用招投标而直接发包的项目，如果发包人选择通过招投标的方式订立合同，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称：《建工司法解释二》第一条、第九条之规定，在工程项目客观情况没有发生《建工司法解释二》第九条规定的“招标投标时难以预见的变化”的情形时，发承包人不能对工程范围、工期、质量、价款等实质性内容进行变更。因此，集团内发承包企业，尤其是建设单位在选择通过招投标或直接发包时，应当慎重考虑上述规定，判断是否属于必须招标的工程、不是必须招标的工程是否采取招标方式选定工程总承包单位。

第九条  建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件，主要包括以下内容：

（一）投标人须知；

（二）评标办法和标准；

（三）拟签订合同的主要条款；

（四）发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求；

（五）建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等；

（六）投标文件格式；

（七）要求投标人提交的其他材料。

建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容；对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。

【解读】

本条规定了建设单位采取招投标方式选择工程总承包单位时，招标文件包括的主要内容。

本条推荐使用住建部会同有关部门制定的示范文本为：住建部制定的《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-2016），住建部会同发改部门等九部门制定的《标准设计施工总承包招标文件》（2012版，招标文件中的有单独的设计施工总承包合同条款）。

在实务中需要注意的是根据《建工司法解释二》第十条“当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持”之规定。因此建议集团招投标文件内容与合同内容保持一致，以免产生相关风险。

第十条  工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。

设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。

【解读】

工程总承包中以同时具备设计与施工资质为原则，以联合体为特殊情况，

工程总承包要求总承包单位同时具备设计及施工资质，同时在本《办法》第十二条，对于设计单位取得施工资质、施工单位取得设计资质进行了特殊规定，客观上解决了各参与主体的资质问题。

针对联合体进行投标的，建议施工企业与设计单位应当充分考虑到各自的工作量以及对应的收益与风险责任，特别注意在联合体协议中关于风险及收益分配的约定，避免造成收益与风险失衡的后果。在签订联合体协议时，应尽可能的明确划分双方的权利、义务及违约责任的承担，以便在一方对外承担连带责任后，基于联合体协议向另一方追偿。

第十一条  工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。

政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。

【解读】

本条规定工程总承包单位的禁止情形。

建议工程总承包项目的投标人在投标前应当仔细审查自身是否属于法律规定的不能参与工程项目总承包的主体；而政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，在投标前则应注意项目招标人是否已经公开了完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件，防止在评标时被认为不符合招标求作为废标处理。

第十二条  鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。

【解读】

本条规定工程总承包单位的资质问题。

虽然第十条规定施工单位和设计单位可以组成联合体进行工程总承包，但联合体的规定实为一种过渡手段，毕竟同时具备施工资质和设计资质的单位较少，结合相关政策文件及本条的规定，同时具备施工资质和设计资质将成为未来工程总承包单位的趋势。

住建部《建筑业企业资质管理规定》《工程设计资质标准》《建筑业企业资质标准》等规定了设计单位、施工单位的资质问题，国家正在进行的资质改革也在不断修正现存的资质制度，建议集团内相关公司及时关注资质改革的最新制度及对本条的影响，待省住建厅配套政策落地之后，尽快取得双资质

第十三条  建设单位应当依法确定投标人编制工程总承包项目投标文件所需要的合理时间。

【解读】

本条规定投标文件的编制期限。

根据《招标投标法》第二十四条规定“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间；但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于20日”。

近年来普遍存在的发包单位故意设定较短的投标报价期限，利用缔约优势导致承包单位在短时间内无法准确核对清单和现场踏勘，导致工程量及其清单计价等出现重大偏差，在施工过程中发承包双方出现争议甚至停工等。建议集团相关单位给予投标人编制工程总承包项目投标文件所需要的合理时间可以让投标人有充分的时间准备，以确定合适的总承包人。

第十四条  评标委员会应当依照法律规定和项目特点，由建设单位代表、具有工程总承包项目管理经验的专家，以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成。

【解读】

本条规定评标委员会的构成。

本条对工程总承包项目的评标委员会的组成作出了强制性的规定。

第十五条  建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险。

建设单位承担的风险主要包括：

（一）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；

（二）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；

（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；

（四）因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；

（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。

具体风险分担内容由双方在合同中约定。

鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。

【解读】

本办法第四条规定工程总承包活动应合理分担风险。

由于本条仅属于示范性的规定并不能作为人民法院最终确定各方责任的依据，关于责任的划分及承担问题，还需协议双方在签署的合同文本中进行明确约定。

因此，建议在签订相关合同文本时充分参考住建部公布的国家标准《工程量清单计价规范》及配套文件、住建部公布的《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-2016）、住建部会同发改部门等九部门制定的《标准设计施工总承包招标文件》（2012版，招标文件中的有单独的设计施工总承包合同条款）、国际咨询工程师联合会公布的FIDIC文本。

第十六条  企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。

建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。

依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。

【解读】本条说明本办法的制定目的和依据

本条规定工程总承包合同的价格形式。

建设工程是一个庞大的体系，价格形式是合同的重要内容之一，决定着施工企业的管理和盈利。工程总承包合同的价格形式有总价合同、单价合同、成本加酬金合同。具体采用哪种价格形式，建议充分考虑工程项目的性质、大小、难易程度、计价方式等因素。

在总价合同中，尤其要注意总价合同约定的范围，特别是注意设计范围包干，因为总承包合同的设计包括初步设计，很多时候的初步设计包括的工程范围很大，如果总承包合同约定的设计不明确，而承包人按照正式的设计和图纸施工，但发包人将以初步设计作为工程总承包的总价合同计价范围，将导致工程总承包单位实施的部分工程项目无法计价。

另外，根据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条“当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，不予支持”之规定，发承包方约定了固定价结算的，在诉讼中不予支持造价鉴定。